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逆轉勝訴 | 最高院首次確認公路路產損壞賠(補)償費系民事糾紛

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近期,我所律師王曉星在最高人民法院第四巡回法庭代理的一起恢復原狀糾紛,成功實現訴訟逆轉,在一審駁回起訴、二審維持原裁定的不利局面下,向最高院申請再審,取得最高院經提審后指令一審法院審理的勝訴成果。并且,本案經由最高人民法院民事裁定,首次確認了“路產損壞賠(補)償費”系民事糾紛的司法觀點。以下結合案例與大家進行分享。
一、案情簡歷
本案是某公司未經公路管理機構、交通主管部門、公安機關同意,擅自構建混凝土擋墻侵占公路排水溝,致使該路段長期積水,造成嚴重安全隱患,損壞路產。某路政管理大隊作出《違法行為通知書》及《公路賠償通知書》,認定了損害事實,計算了賠償金額,并通知該公司到路政大廳交納路產賠償費。
該公司未交納路產賠償費,某公路段作為公路管理機構依法提出民事訴訟,原一審、二審裁定卻認為本案不屬于民事案件范圍,在未進行實體審理的情況下,駁回了該公路段的起訴。
二、律師主要觀點
(一)法律明確規定公路路產賠償責任屬于民事責任,本案一、二審裁定認為本案屬于行政執法與執行問題,不屬于民事案件審理范圍,屬于適用法律錯誤
1. 《中華人民共和國公路法》明確規定對公路造成損害的,應當依法承擔民事責任
《中華人民共和國公路法》第四十四條規定“任何單位和個人不得擅自占用、挖掘公路。因修建鐵路、機場、電站、通信設施、水利工程和進行其他建設工程需要占用、挖掘公路或者使公路改線的,建設單位應當事先征得有關交通主管部門的同意;影響交通安全的,還須征得有關公安機關的同意。占用、挖掘公路或者使公路改線的,建設單位應當按照不低于該段公路原有的技術標準予以修復、改建或者給予相應的經濟補償。”第八十五條規定:“違反本法有關規定,對公路造成損害的,應當依法承擔民事責任。”
2. 《路政管理規定》明確規定《公路賠償通知書》僅具有民事權利告知的效力,屬于民事行為,當事人具有依法向人民法院提起民事訴訟的法定權利
《路政管理規定》第三十六條規定:“當事人對《公路賠(補)償通知書》認定的事實和賠(補)償費數額有疑義的,可以向公路管理機構申請復核。公路管理機構應當自收到公路賠(補)償復核申請之日起15日內完成復核,并將復核結果書面通知當事人。本條規定不影響當事人依法向人民法院提起民事訴訟的法定權利。”
根據《民法總則》、《物權法》、《民法通則》的規定,本案顯然屬于民事案件,本案一、二審裁定適用《民法總則》第二條認為本案不屬于民事案件受理范圍顯屬適用的法律與案件性質明顯不符,違反法律適用規則。
《民法總則》第二條規定“民法調整平等主體的自然人、法人和非法人組織之間的人身關系和財產關系。”第八十七條規定“非營利法人包括事業單位、社會團體、基金會、社會服務機構等。”
《物權法》第四條規定:“國家、集體、私人的物權和其他權利人的物權受法律保護,任何單位和個人不得侵犯。”公路路產屬于國家所有,受《物權法》保護,而《物權法》顯然屬于民法,調整的是民事法律關系。
《民法通則》第一百零六條規定“公民、法人由于過錯侵害國家的、集體的財產,侵害他人財產、人身的應當承擔民事責任。”
(二)若法院認為公路賠(補)償費不屬于民事案件受案范圍,案件將面臨失權,國家的路產損失將無法得到賠償,道路無法進行修復
1. 公路賠償費不屬于行政處罰
公路賠償是主管公路管理工作的機構就相對人已經損壞或侵占公路的事實,應當承擔的民事責任。行政機關根據損壞或侵占的數量、程度、后果等技術參數,按照公路賠償收費標準或民事補償原則計算收取費用。該費用計算往往伴隨著行政處罰決定(《違法通知書》)的作出而做出的侵權賠償計算。
而行政處罰是行政執法機關依據法律、法規和規章和法定程序對行政相對人違法的具體形態作出的行政制裁,強制行政相對人終止違法行為而必須承擔的相應的法律責任。
行政處罰繳納的罰款,《行政處罰法》第五十三條規定:“任何行政機關和個人不得以任何形式節流、私分或者變相私分;財政部門不得以任何形式向作出行政處罰決定的行政機關返還罰款。”而公路賠償費主管管理機關用于修復公路。根據是《路政管理規定》第三十七條規定,公路賠償費應當用于受損公路的修復,不得挪作他用。
2. 公路賠償不能作為行政處罰申請法院強制執行,將面臨失權的法律后果
法院受理的強制執行申請,只根據《行政處罰法》第八條規定的處罰種類。在路政執法中,符合強制執行條件的只有罰款這一項。路政賠償不屬于行政處罰的范疇,所以,申請法院強制執行,法院是不予受理的。《公路法》賦予公路部門行政強制只有責令車輛停駛和依法拆除兩項權利,對路產損壞的索賠并沒有賦予權利。對于不能自覺繳納路產損害賠償費的當事人,只能提起民事賠償訴訟,追回路產損失,否則將面臨失權的法律后果。
最高院司法觀點 
(2020)最高法民再286號民事裁定
就損壞公路行為而言,路政管理機構追究行為人的行政違法責任,與公路產權人向其主張民事損害賠償責任,兩者并不沖突。《中華人民共和國民事訴訟法》第三條規定,“人民法院受理公民之間、法人之間、 其他組織之間以及他們相互之間因財產關系和人身關系提起的民 事訴訟,適用本法的規定。”判斷案件是否屬于民事訴訟受理范圍, 應當判斷雙方當事人之間的糾紛是否屬于民事糾紛。   
案涉路段的公路產權人,與某公司之間的糾紛具有平等性和民事性的特點,屬于民事法律關系范疇。雖然案外人某路政大隊作為案涉路段的行政執法機關,針對某公司的行為,曾于作出《公路賠償通知書》,載明:“……依據山西省公路路產賠(補)償費收費標準之規定,本單位依法作出如下公路賠償處理決定:當事人賠償XXXXX元 ",并載明:“逾期不交的,本單位將依法通過民事訴訟程序解決",但可以看出路政大隊未就案涉路產賠償事宜作出實質性的行政處理。《中華人民共和國公路法》第八十五條規定:“違反本法有關規定,對公路造成損害的,應當依法承擔民事責任”,交通運輸部《路政管理規定》第三十六條規定:“當事人對《公路賠(補)償通知書》認定的事實和賠(補)償費數額有疑義的,’可以向公路管理機構申請復核。公路管理機構應當自收到公路賠(補)償復核申請之日起15日內完成復核,并將復核結果書面通知當事人。本條規定不影響當事人依法向人民法院提起民事訴訟的法定權利”,可見路產損壞賠(補)償費屬于民事責任性質而不屬于行政處罰范圍,在當事人不繳納的情況下,公路管理機構可以就損害公路財產行為向人民法院提起民事訴訟。
 
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